Introducción

Más allá de los mecanismos de consulta, la construcción de consensos y la acción colectiva, las reuniones periódicas de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno elegidos han demostrado ser una oportunidad única para dar impulso político al abordaje de los problemas más críticos del Hemisferio Occidental. La Cumbre también ofrece oportunidad de fomentar el diálogo político y la formulación de un temario interamericano amplio.

El tema de la Cuarta Cumbre de las Américas, en Mar del Plata, “Crear Trabajo para Enfrentar la Pobreza y Fortalecer la Gobernabilidad Democrática” demostró las posibilidades y los límites de la acción colectiva en las Américas.

Los líderes de los 34 países participantes cuantificaron el desafío: más de 220 millones de los 800 millones de habitantes de la región viven en la pobreza extrema. La Declaración y el Plan de Acción paralelo reconocieron la enormidad del desafío al señalar con urgencia a la atención los problemas vinculados al comercio, la pobreza, las enfermedades, la educación, la corrupción, la discriminación racial y de género, las normas de trabajo, el trabajo forzado, el terrorismo, las pandillas, el tráfico ilícito de drogas y los desastres naturales, entre otras áreas.

A lo largo de intensos debates, existió un acuerdo general entre los dirigentes políticos en cuanto a que los procesos democráticos ofrecen los mecanismos más efectivos para formular e implementar políticas de fondo que permitan enfrentar el doble desafío de la gobernabilidad y el desarrollo. Si bien hubo notorias diferencias de opinión y matices en la interpretación de la definición, todos los dirigentes políticos del Hemisferio Occidental presentes convinieron que la democracia debe incluir la participación de todos los ciudadanos, inclusive y especialmente los grupos tradicionalmente marginados.

El concepto de gobernabilidad, en su forma más concisa, puede definirse como la capacidad del gobierno de llevar adelante las políticas, acciones y asuntos del Estado. Por su estricta definición, la gobernabilidad se relaciona con su eficiencia y efectividad. A partir de la Carta Democrática Interamericana y de otros mandatos del proceso de Cumbres de las Américas, la Cuarta Cumbre reforzó el concepto de que el gobierno democrático ofrece la posibilidad de una forma de gobierno más justa, equitativa y ética, que rinde cuentas a su ciudadanía. Desde la creación de la OEA, la democracia ha sido considerada condición sine qua non para el desarrollo social y económico de las Américas.

La euforia con que fue celebrada la transición a la democracia en los años ochenta y comienzos de los noventa ha sido moderada por la comprobación de que las tasas de pobreza no disminuyeron sustancialmente. Con una riqueza desproporcionadamente concentrada en manos de unos pocos, América Latina sigue siendo la región con la distribución de la riqueza más desigual del mundo.

Buena parte del descontento expresado por los ciudadanos se relaciona con la percepción de que los beneficios del desarrollo no están distribuidos equitativamente. Por tanto, la cuestión no es sólo la pobreza, sino también la desigualdad, que también genera exigencias que afectan a la gobernabilidad. Hay cada vez más indicadores que sugieren una impaciencia creciente con el reducido efecto del progreso social y económico a nivel de la ciudadanía. Este problema se reconoce desde hace tiempo y fue claramente articulado en la Declaración del Programa Interamericano para Combatir la Pobreza y la Discriminación, al determinarse que “el crecimiento económico es una condición fundamental pero no suficiente para promover una mejor calidad de vida, superar la pobreza y eliminar la discriminación y la exclusión social.” 1/

Sin embargos, existen señales de progreso. Primero, el crecimiento económico de 2004 fue el mayor en 20 años. Segundo, la mayoría de los reveses de la democracia dieron lugar a cambios institucionales que cumplen las normas democráticas y los procedimientos constitucionales. Tercero, las encuestas de opinión en toda América Latina y el Caribe demuestran que, pese a las dificultades, la democracia sigue siendo la opción preferida de gobierno en el Hemisferio.

En las encuestas de opinión anuales de Latinobarómetro, los ciudadanos demuestran un claro apoyo a la democracia frente al gobierno autoritario. Pero, cuando se les pregunta si están satisfechos con los resultados de su democracia, los consultados revelan altos niveles de insatisfacción.

A medida que las democracias se consolidan, los ciudadanos de muchos países se sienten habilitados para usar su libertad de expresión a efectos de responsabilizar a los gobernantes elegidos y exigir un crecimiento que incluya el empleo y el alivio de la pobreza como componentes intrínsecos. En pocas palabras, al intensificarse el diálogo nacional y al avanzar las deliberaciones hemisféricas, se produce un consenso en cuanto a que la realización de los beneficios de la democracia debe incorporarse a los objetivos estratégicos de los gobiernos.
Este proceso exige transformar los sistemas de gobierno para satisfacer las necesidades básicas, brindar un acceso equitativo al estado de derecho y resolver pacíficamente y en forma transparente los intereses encontrados, y no por la violencia. Un liderazgo firme, instituciones públicas sólidas y voluntad política de los principales actores políticos y sociales son vitales para diseñar esa transformación.

Claramente, este es un Hemisferio de naciones en busca de una estrategia que ofrezca los mecanismos más efectivos para avanzar en el desarrollo, de modo de salvar de la pobreza a grandes segmentos de la población. El análisis del Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan, en el que plantea que “el buen gobierno es quizá el factor más importante para erradicar la pobreza y promover el desarrollo”, es realmente correcto. A medida que las naciones de las Américas abordan estos problemas de la gobernabilidad y la reducción de la pobreza, resulta cada vez más claro que un enfoque integral e integrado del desarrollo debe combinar la gobernabilidad y las cuestiones económicas, de seguridad, culturales, sociales, tecnológicas y ambientales.

El cambio en el panorama político

Los partidos políticos, que tradicionalmente cumplieron un papel central en las democracias, parecen perder influencia, pese a que la comunicación instantánea ha democratizado el acceso a la información. Una tendencia observada entre los jóvenes apunta a identificarse y participar en comunidades virtuales que movilizan a sus miembros en torno a intereses o cuestiones específicas –papel que antes correspondía a los partidos políticos. La preferencia de los jóvenes por las organizaciones políticas virtuales, y no por la incorporación a un partido, puede ser cuantificada en el Hemisferio, donde las estadísticas actuales revelan que la integración de jóvenes a los partidos ha disminuido sustancialmente. Cuando los gobiernos procuran consolidar y fortalecer la gobernabilidad democrática, deben reformularse las estrategias de participación para responder a las nuevas realidades tecnológicas y a una ciudadanía más informada que atraviesa su propio proceso de evolución social y política.

Allí donde los partidos políticos fracasaron en la representación adecuada de intereses encontrados, la sociedad civil organizada y, específicamente, las organizaciones no gubernamentales han llenado parcialmente el vacío. La mayor participación de la sociedad civil en la información de los problemas políticos y el discurso público ha realzado la gobernabilidad en el siglo XXI, a pesar de haberla tornado más compleja.

Las ONG han asumido el papel de representantes de intereses específicos de la sociedad, del medio ambiente, la salud y la educación, a cuestiones como la corrupción y la transparencia. Muchas ONG realizan una labor valiosa en la consolidación de la democracia y su inclusión en el proceso de Cumbres a partir del encuentro en la ciudad de Quebec es testimonio de su importante papel.

La “tercera ola de la democracia” en América Latina ha incorporado el nuevo papel de la sociedad civil y el gradual pero sostenido crecimiento del activismo directo de los ciudadanos. Sin embargo, los mecanismos para canalizar el activismo de los ciudadanos dentro del sistema no se ha sistematizado conjuntamente con el aumento de su influencia. De modo que ha surgido una marcada tendencia a utilizar el poder político de facto a través de manifestaciones, huelgas nacionales y otras medidas tácticas.

La utilización del poder político de facto y de otros conductos de expresión política ha surgido ante la incapacidad de las instituciones políticas, especialmente los partidos, para atender las nuevas exigencias de la sociedad. Donde ello es más evidente es en los regímenes de financiamiento electoral y político. Los crecientes costos de las campañas y las presiones consiguientes para reunir recursos han cambiado sustancialmente las prioridades de los partidos. En este contexto, la carga recae en los partidos políticos, que deben evitar transformarse en meros vehículos electorales, dejando de lado su papel fundamental de agregación de intereses e incidencia en la formulación de la política nacional. Independientemente de las realidades objetivas, la percepción de los ciudadanos de que los partidos y sus dirigentes deben priorizar los intereses de sus contribuyentes antes que los del público en general es perniciosa para la entidad política.

Sin duda, las elecciones no equivalen a la democracia. Sin embargo, el carácter indispensable de la celebración de elecciones libres e imparciales sigue siendo incuestionable. Aunque es posible tener elecciones sin democracia, no se puede tener democracia sin elecciones legítimas, transparentes, libres y justas. Las elecciones son la piedra angular de la democracia representativa y constituyen el único medio legítimo de transferir y ejercer el poder en los Estados democráticos. 2/

En 2006, más de 12 países de las Américas elegirán a sus dirigentes en las urnas. Más del 50% de la población de las Américas tendrán un liderazgo nuevo o renovado al cabo del año. Con excepción de Canadá, el ingreso medio per cápita anual de la población de las Américas es de US$6.500 – inferior al de los 100 países de mayor ingreso y en una región con la peor distribución del ingreso del mundo. Como dijimos, la concentración de la riqueza en ciertos sectores y en las ciudades más grandes deja a un número sustancial de personas fuera de la economía moderna, con poco acceso a los servicios sociales, la infraestructura y el crédito para avanzar en la escala económica. Ante la imposibilidad de muchas economías de América Latina y el Caribe de crear empleos e ingresos suficientes para abordar las preocupaciones reales en materia de oportunidades económicas y ante la imposibilidad de brindar servicios públicos de la calidad que los ciudadanos exigen, la brecha de desarrollo ha pasado a ser una cuestión central que podría incidir en el resultado de muchas elecciones nacionales.

Las elecciones brindan una oportunidad única de que el electorado indique sus prioridades, intereses y preocupaciones, ejerciendo su derecho al voto. Plenamente conscientes de que la percepción del electorado de que las elecciones satisfacen los criterios de transparencia, libertad, imparcialidad y credibilidad es igualmente importante, los gobiernos de las Américas han recurrido cada vez más a la OEA y a otras organizaciones para observar los procesos electorales internos.

El fomento de la confianza de la ciudadanía en el proceso electoral y la creación de un ambiente de seguridad en el que los electores puedan ejercer su derecho sin temor a la intimidación o a represalias son requisitos previos fundamentales para el fortalecimiento de la gobernabilidad. El reconocimiento de que muchos Estados del Hemisferio Occidental solicitan asistencia para las reformas institucionales que los ayuden a asegurar la supremacía del régimen de derecho y el contexto democrático en el que puedan florecer la libertad y el desarrollo socioeconómico ha sido un elemento importante en la formulación del actual plan estratégico de la OEA y en el fortalecimiento de la Subsecretaría de Asuntos Políticos.

Defensa y promoción de la democracia en las Américas

Como primera organización regional en definir la defensa y promoción de la democracia como uno de sus propósitos esenciales, la OEA se ha colocado a la vanguardia en esta esfera. Reunidos en Bogotá, Colombia, en 1948, los representantes de 19 países latinoamericanos, Estados Unidos y Haití consagraron la democracia como principio rector de la Organización en su carta fundacional. Una reforma de 1985 caracteriza a la democracia como “condición indispensable” para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región e incluye la promoción y consolidación de la democracia representativa entre los propósitos esenciales de la OEA. Otros cambios incorporados en 1992 disponían la suspensión de los gobiernos que llegaran al poder por medios no democráticos. 3/

El Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano y la Resolución 1080 de la Asamblea General fueron precursores fundamentales de la Carta Democrática Interamericana. La aprobación de este documento extraordinario manifestó la virtual conclusión de la “tercera ola de la democracia.” Cuando Argentina inició su transición a la democracia en 1982, sólo Colombia, Venezuela y Costa Rica habían establecido regímenes democráticos competitivos y multipartidarios. En 1991, 18 de 19 países de América Latina habían celebrado elecciones democráticas, quedando sólo la resistencia de Cuba.

Recogiendo las lecciones del pasado reciente, la Resolución 1080 disponía que el Secretario General y los Estados miembros de la OEA adoptaran medidas decisivas en caso de interrupción del orden constitucional. Esta resolución trataba de respaldar la retórica de 1948 con medidas concretas y fue invocada en cuatro ocasiones separadas: Haití (1991), Perú (1992), Guatemala (1993) y Paraguay (1996).

Los Estados miembros reafirmaron su compromiso con la defensa y promoción de la democracia el 11 de septiembre de 2001, al aprobar por unanimidad la Carta Democrática Interamericana, cuyos 28 artículos brindan una definición completa de los elementos esenciales de la democracia –anteriormente caracterizada por la celebración de elecciones– y dota a la OEA de mandatos más firmes para promover y defender la democracia en el Hemisferio.

La Carta Democrática Interamericana, en forma similar a la Declaración de los Derechos y Deberes del Hombre, considera la democracia un derecho y no un privilegio. Trata de abordar la compleja naturaleza multidimensional de las amenazas a la democracia, incluidas las amenazas transfronterizas, como la delincuencia transnacional, el tráfico ilícito de drogas, de armas de fuego y de personas, así como amenazas endógenas como la corrupción, la discriminación y las pandillas delictivas. Aunque sean tal vez menos obvias que las intervenciones militares y las insurgencias internas de los años setenta y ochenta, estas amenazas no son menos perniciosas.

La Carta Democrática Interamericana ofrece un mecanismo más matizado y menos oneroso para la acción hemisférica destinada a enfrentar oportunamente posibles crisis de la gobernabilidad democrática.

De la promoción de la democracia a la intervención en casos de crisis

A efectos de hacer frente a los desafíos enunciados en la Cuarta Cumbre de las Américas y responder a las preocupaciones de los Estados miembros, la OEA emprendió una reestructura ambiciosa que apunta a dar mayor coherencia entre las actividades de la Organización y los mandatos de sus órganos rectores. Como el núcleo de este capítulo se vincula a la gobernabilidad democrática, las observaciones se limitan al área de la OEA dedicada a la defensa y promoción de la democracia.

La OEA definió varios elementos en su esfuerzo por contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en sus Estados miembros: la construcción de instituciones democráticas internamente, asegurando que las mismas satisfagan las exigencias de sus ciudadanos, y la intervención en caso de una crisis de la democracia.

El proceso de Cumbres de las Américas y la Carta Democrática Interamericana ampliaron el espectro de la labor de la OEA con las instituciones democráticas. El Departamento para la Promoción de la Democracia desarrolló una sustancial idoneidad técnica en reforma de los partidos políticos, actividades contra la corrupción y asistencia electoral.

A partir del papel asignado a la sociedad civil dentro del proceso de Cumbres, la OEA fomenta la participación de los ciudadanos y de la sociedad civil como instrumento importante de consolidación de la democracia y construcción de sociedades más inclusivas. Hacer la democracia más sensible a los ciudadanos es especialmente importante a nivel local, donde la OEA sigue apoyando los esfuerzos de la Red Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralización, explícitamente mencionada en la Declaración de Mar del Plata. Consciente de que la capacidad de los ciudadanos de participar plenamente en el proceso democrático se basa a menudo en contar con una identidad demostrable, los registros civiles, que antes se consideraban útiles primordialmente con fines electorales, se han consagrado como elementos básicos de la gobernabilidad democrática. La OEA ha reunido antecedentes encomiables en la asistencia a los gobiernos de la región en la creación, el mantenimiento y el mejoramiento de los registros civiles.

Como complemento de estos esfuerzos, el Departamento de Prevención de Crisis y Misiones Especiales de la OEA se centra en la identificación, análisis y respuesta a posibles amenazas a la democracia, la gobernabilidad y la paz en los países del Hemisferio, mediante el análisis político, los mecanismos de alerta temprana y el fortalecimiento de la capacidad de respuesta rápida para asistir a los Estados miembros que se vean enfrentados a desafíos a la gobernabilidad. Pese a esta capacidad, las Misiones Especiales de la OEA se crean para apoyar, y no suplantar, a las instituciones nacionales y sus autoridades.

Conclusión

Tradicionalmente, la política económica ha sido considerada por muchos, inclusive dentro de las instituciones financieras internacionales, como un mero ejercicio técnico. La balanza de pagos, los tipos de cambio, las políticas monetaria y fiscal eran vistas a través del prisma de una política macroeconómica alejada de la confusión de la política. La formulación de la política económica era en gran medida un ejercicio técnico realizado en los laboratorios financieros de las capitales de los países desarrollados.

El maltrato del “Consenso de Washington” no es tanto una condena al libre comercio o al libre flujo de capitales, como una crítica por no tener en cuenta el factor humano o, en la jerga de la promoción de la democracia, la política. Esta ha sido considerada, en el mejor de los casos, un mal necesario, algo que debía minimizarse o, de ser posible, evitarse cuando se formula la política económica. Ante las crecientes críticas, reiteradas por muchos de los participantes en el proceso de Cumbres, las instituciones financieras internacionales y la comunidad internacional en general han tomado conciencia de que la política sí importa.

En última instancia, el desafío de la democracia es la capacidad de cumplir la promesa de una agenda integral de desarrollo, de seguridad y de gobierno al servicio de todos los ciudadanos. En los comentarios de apertura en Mar del Plata, el Presidente del BID Luis Alberto Moreno reconoció esta realidad al citar al filósofo político John Rawls: “el éxito de una sociedad no se mide por la situación de sus habitantes más ricos, sino por la capacidad de sus ciudadanos más pobres de llevar una vida digna y poder realizar sus sueños.”

Las Cumbres ofrecen una oportunidad única para el debate y la reflexión. La Cumbre de Mar del Plata ofreció estas dos oportunidades. Aunque los debates revelaron diferencias de criterio, los países de las Américas se mantuvieron unidos detrás del objetivo común de definir y aplicar estrategias que den lugar a mejoras reales en la vida cotidiana de sus ciudadanos.

La democracia sola no basta para crear economías sostenibles. Una combinación de buen gobierno, estado de derecho, políticas económicas sólidas, un servicio público robusto y transparente y una ciudadanía participante constituyen los cimientos del crecimiento y la consolidación democrática. Con respeto por los derechos y las libertades fundamentales, con el avance de una agenda que subraye la importancia de la democracia y los derechos humanos, el desarrollo, la paz y la estabilidad, con el cultivo de relaciones reales entre los sectores público y privado y entre el Estado y la sociedad civil, al igual que con las comunidades de diferentes orígenes étnicos, sociales y económicos, este Hemisferio puede comenzar a realizar todas sus posibilidades.

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1 Programa Interamericano para Combatir la Pobreza y la Discriminación, Declaración de los Ministros y Jefes de Delegación reunidos en Washington, D.C., para definir las políticas de desarrollo social de la Organización de los Estados Americanos. Aprobado por resolución AG/RES. 1512 (XXVII-O/97).

2 Carta Democrática Interamericana, Artículo 3: “Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.”

3 Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos, "Protocolo de Cartagena de Indias", aprobado el 5 de diciembre de 1985, en el décimo cuarto período extraordinario de sesiones de la Asamblea General. Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos, "Protocolo de Washington", aprobado el 14 de diciembre de 1992, en el décimo sexto período extraordinario de sesiones de la Asamblea General.