Libertad de Expresión

5. CAPíTULO IV - INFORME SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL HEMISFERIO

            A.         Introducción[1]

            1.         En el Informe Anual de 2003, la Oficina incluyó un capítulo titulado “Informe sobre el acceso a la información en el Hemisferio.”[2]  En ese informe, el Relator Especial procuraba establecer un antecedente teórico del derecho al acceso a la información y afirmaba que “la garantía del acceso público a información en poder del Estado no sólo es una herramienta práctica que fortalece la democracia y las normas de derechos humanos y promueve la justicia socioeconómica, sino que es también un derecho humano protegido por el derecho internacional.”[3]  Asimismo, en ese informe se proponía resumir “la situación actual de los Estados miembros en relación con el derecho a la libertad de información, en un esfuerzo por dejar constancia de la evolución de los Estados en esta esfera.”[4]

            2.         En junio de 2004, la Asamblea General de la OEA aprobó la Resolución 2057, titulada “Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia”.  En esta Resolución se amplían los esfuerzos establecidos por la anterior resolución sobre la materia y se exhorta a los Estados miembros de la OEA a implementar las leyes u otras disposiciones que brinden a los ciudadanos un amplio acceso a la información pública.  La Asamblea General encomendó al Relator Especial para la Libertad de Expresión “que continúe incluyendo en el Informe Anual de la CIDH un informe sobre la situación del acceso a la información pública en la región.”[5]

            3.         La Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresión ha preparado este informe en cumplimiento del mandato establecido por la Asamblea General, y a los efectos de seguir contribuyendo con el debate sobre el tema.  Al igual que en informes anteriores, se incluye primero un enfoque teórico de la cuestión y, luego, se actualiza la situación del acceso a la información en la región.

            4.         Aunque en informes anteriores se ha centrado la atención en la relevancia de las leyes sobre el acceso a la información para el fortalecimiento de los regímenes democráticos, en razón de que las mismas establecen un contexto que contribuye al establecimiento de políticas de transparencia, en el presente informe se argumentará en favor de las leyes sobre acceso a la información como una herramienta relevante para el desarrollo económico.

            5.         El presente informe se basa en la labor de instituciones internacionales, empresas privadas y autores de reconocimiento mundial. Teniendo en cuenta los argumentos que se mencionan más adelante, la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresión piensa que es hora de redoblar los esfuerzos por fortalecer la libertad de expresión en general y el derecho al acceso a la información en particular, considerándolo, no sólo un derecho esencial en la esfera política, sino también un elemento crucial para el desarrollo económico.

            B.        El acceso a la información y el desarrollo económico

           6.         ¿Tienen las leyes sobre acceso a la información y su implementación algún efecto en el desarrollo económico de los países? La Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresión concluye que la respuesta es afirmativa, como quedará probado en el presente informe desde tres puntos de vista diferentes.  En primer lugar, el informe se centrará en la información como elemento esencial para el funcionamiento eficaz de los mercados.  En segundo lugar, se analizará la incidencia del acceso a la información en la economía dentro del marco de los enfoques económicos desde el punto de vista de la gobernabilidad.  Por último, en el presente estudio se procurará determinar si las leyes sobre acceso a la información podrían incidir en los resultados económicos en forma más indirecta, actuando en la percepción de las empresas que brindan evaluaciones sobre el riesgo país y la calificación soberana –dado que estas entidades consideran las cuestiones vinculadas a la gobernabilidad y el acceso a la información cuando asignan una calificación a los países.

            1.         Información y mercados

            7.         Para que un mercado funcione bien y en forma eficaz, es crucial que existan corrientes de información.  Una información insuficiente aumenta los costos de transacción que limitan las oportunidades del mercado[6] y, como observa Roumeen Islam:

 una mayor información permite un  mejor análisis y un mejor control y evaluación de los eventos que son importantes para el bienestar económico y social  de los pueblos.  Permite que quienes toman las decisiones económicas y políticas evalúen las oportunidades y gestionen mejor los riesgos. Permite la posibilidad de que las decisiones en los mercados económicos y políticos fomenten el bienestar social.[7]

           8.         Siguiendo con el argumento de Islam, la información que está a disposición de quienes toman las decisiones y el modo en que la usan son vitales para configurar sus expectativas, las cuales dan lugar a medidas particulares en la esfera económica que, a su vez, incidirán en los resultados subsiguientes.  Varios estudios han demostrado que la información tiene efectos decisivos en los mercados de valores, los créditos bancarios, las tasas de interés e inclusive en la prevención y previsión de las crisis.  Existe una correlación entre la disponibilidad de datos económicos y el buen funcionamiento de los mercados dado que aquellos permiten mejores decisiones de parte de inversores, consumidores y productores, pues los capacita para evaluar mejor las condiciones del mercado para sus productos.[8] 

            9.         La información económicamente relevante podría incluir datos relacionados con precios, la publicación de los estados contables de las empresas, etc.  Sin embargo, los agentes también necesitan información en relación con las leyes y reglamentos, los procesos gubernamentales, los organismos públicos, los contratos de compras del Estado, la implementación de políticas y sus consecuencias, etc., a efectos de adoptar decisiones económicas adecuadas.  En este sentido, los gobiernos son actores centrales cuando se habla de la disponibilidad de información sustancial.

           10.       En el mismo sentido, Joseph Stiglitz, quien considera que la información es un bien público y reconoce que, al igual que otros bienes públicos, “… el gobierno tiene un papel importante en el suministro de información,”[9] explica que, en las complejas economías modernas, los precios no comunican toda la información relevante.  Los gobiernos en general recogen datos sustanciales sobre el crecimiento económico, la tasa de desempleo, la tasa de inflación, etc., pero esta información incide en la opinión de la población sobre el gobierno.  Por ejemplo, si los datos demuestran una creciente desigualdad, los ciudadanos pueden cuestionar las políticas distributivas del gobierno. Por tanto, Stiglitz advierte que los gobiernos podrían verse inducidos a distorsionar o restringir la divulgación de esa información.[10]  Esta es una situación en que existen “asimetrías de información”, lo que significa que no todas las partes interesadas tienen acceso a la misma cantidad de información.

            11.       Joseph Stiglitz, George Akerlof y Michael Spence recibieron el Premio Nóbel de 2001 por sus estudios de las implicaciones económicas de las asimetrías de información  y por preparar un cambio fundamental de paradigma en los estudios económicos: la Economía de la Información.[11]

            12.       Stiglitz usa el paradigma de la Economía de la Información para realizar una descripción análoga de las asimetrías de información que surgen en relación con los procesos políticos.  Hace referencia a una asimetría de la información que existiría entre quienes gobiernan y aquellos a quienes éstos supuestamente debieran brindar servicios, concluyendo que la misma es similar a la que existe entre los gerentes de las empresas y los accionistas.  Explica que, así como las asimetrías de información permiten que los gerentes de las empresas apliquen políticas convenientes para sus propios intereses y no para los intereses de los accionistas, esas asimetrías brindan a los funcionarios gubernamentales la posibilidad de optar por aplicar políticas orientadas a sus propios intereses y no a los de sus ciudadanos.  Por último, Stiglitz concluye que “[l]as mejoras en la información y las normas que rigen su divulgación pueden reducir el alcance de estos abusos, tanto en los mercados como en los procesos políticos”[12] y que “una información mejor y más oportuna da lugar a una mejor y más eficaz asignación de recursos.”[13]

            13.       El Informe sobre el Desarrollo en 2002 del Banco Mundial, titulado “Instituciones para los mercados” llega a la misma conclusión.[14]  Además, este informe también aborda la teoría de que el acceso a la información podría representar una fuerza estabilizadora de los mercados financieros, dado que las corrientes de información “podrían atenuar la variabilidad y las crisis financieras mundiales”.[15]

            14.       Igualmente, en un capítulo titulado “Crecimiento e instituciones” de “Perspectivas de la economía mundial”, de abril de 2003, preparado por el Fondo Monetario Internacional, se observa que resulta más fácil atraer inversión extranjera directa a los países con un funcionamiento gubernamental más transparente y, gracias a esta corriente relativamente estable, pueden ser menos vulnerables a la interrupción repentina de los ingresos de capital, a las crisis en las cuentas de capital y a los efectos desestabilizadores del comportamiento de rebaño de los inversionistas internacionales.[16]  En una publicación de 2001, el FMI declaraba que “la falta de transparencia era una característica de la gestación de la crisis de México de 1994-95 y de la crisis de los mercados emergentes de 1997-98” debido a que “la insuficiencia de datos económicos ocultó las fragilidades de los sistemas financieros y la falta de claridad sobre las políticas gubernamentales y la formulación de las políticas contribuyó a una pérdida de confianza que en última instancia amenazó con socavar la estabilidad mundial”.[17]

            15.       En realidad, muchos apuntan a la falta de transparencia como una de las causas de las crisis financieras de Asia y Rusia de 1997 y 1998, que tuvieron graves efectos contaminantes en las economías occidentales.

            16.       Gastón Gelós y Shang-Jin Wei, por ejemplo, presentaron pruebas estadísticas de que, en general, los fondos internacionales prefieren retener más activos en los mercados que son más transparentes y que el comportamiento de rebaño tiene menos incidencia en los países con una mayor transparencia, en comparación con los más opacos.[18]  Hallaron evidencias que respaldan la opinión de que, durante la crisis de Rusia y –en menor medida- durante la crisis de Asia, los inversores internacionales tendían a retirarse más decididamente de los países que demostraron un mayor grado de opacidad.[19]

            17.       Don Tapscott y David Ticoll también examinaron las crisis de Asia y Rusia explicando que “los políticos, economistas y medios de comunicación occidentales identificaron la corrupción, el nepotismo y el favoritismo de las economías emergentes –junto con una administración empresarial deficiente- como los impulsores de la debacle.  La falta de transparencia de las empresas, los bancos comerciales e inclusive los bancos centrales, fomentaron la crisis,”[20] agregando que esto determinó que el FMI proclamara que la transparencia es “la regla de oro de la economía globalizada”[21] y empezara a supervisar los sistemas financieros y bancarios del mundo en desarrollo.

            18.       Reconociendo cómo un entorno económico y normativo transparente y estable da lugar también a la eficiencia en el sector privado, el FMI ahora fomenta la transparencia en las transacciones financieras que involucran a los presupuestos gubernamentales, los bancos centrales y el sector público en general.  El FMI también brinda asistencia  en relación con el mejoramiento de la contabilidad, las auditorías y los sistemas estadísticos.[22]  En este sentido, las leyes sobre acceso a la información pueden contribuir al objetivo del FMI de fomentar la transparencia en las actividades del sector público y en el entorno en que estas se realizan, así como a un mejoramiento en la eficacia en la gestión de los recursos del Estado.[23]

            19.       Además, Tapscott y Ticoll enumeran lo que denominan “lecciones” aprendidas por la comunidad de política internacional en la crisis de Asia, en relación con el costo de la opacidad.

 En primer lugar, la falta de transparencia, sumada a la corrupción y a la  búsqueda del beneficio personal, puede causar profundas y prolongadas crisis económicas.  En segundo lugar, la opacidad afecta a los negocios y eleva sus costos de transacción.  Los inversores pierden confianza, se retiran de los mercados de capital y aumentan el precio que imponen a las empresas por los préstamos y las inversiones.  En tercer lugar, la opacidad tiene costos para los contribuyentes –empresarios y consumidores- pues los gobiernos se ven obligados a intervenir con rescates financieros y redes de seguridad social, en tanto su costo de endeudamiento aumenta debido a la prima de riesgo por opacidad.[24]

           2.         Las instituciones y la gobernabilidad

            20.       La hipótesis de que las leyes sobre acceso a la información tienen una influencia positiva en los resultados económicos también está respaldada por abundantes publicaciones que explican la relevancia de los factores institucionales para el desempeño económico.

            21.       Rodrik y Subramanian explican que existen tres corrientes de pensamiento para abordar la causa de la gran diferencia de ingreso medio entre los países más ricos y los países más pobres del mundo.[25]  En primer lugar, existe una tendencia teórica que considera que la geografía es un factor clave.[26]  Un segundo punto de vista pone el acento en el comercio internacional como motor de la productividad y del aumento del ingreso.  Por último, una tercera argumentación se centra en las instituciones.[27]  Tras analizar las tres hipótesis, Rodrik y Subramanian concluyen que “la calidad de las instituciones predomina sobre todo lo demás”.[28]

            22.       ¿Qué son las “instituciones”?  Este término ha sido objeto de definiciones diferentes.

            23.       Por ejemplo, el Premio Nobel de 1993, Douglass C. North, brinda una definición amplia, describiéndolas como las normas formales e informales que rigen las interrelaciones humanas o, en sus propias palabras: “las instituciones son las reglas de juego de una sociedad o, más formalmente, son las restricciones diseñadas por el hombre para conformar la interrelación humana.  En consecuencia, estructuran los incentivos del intercambio humano, sea político, social o económico.”[29]

           24.       Por otro lado, existen definiciones más precisas, que se centran en entidades orgánicas, dispositivos procesales y marcos de regulación específicos.[30]

            25.       A un nivel intermedio, existe una corriente de pensamiento que se centra en las percepciones y evaluaciones de las instituciones públicas, “especialmente acerca de cómo funcionan y cuál es su impacto en el comportamiento del sector privado.”[31]  De acuerdo con este punto de vista, “las instituciones se definen en términos de su grado de protección de los derechos de propiedad, el grado en que las leyes y reglamentos se aplican con ecuanimidad y el alcance de la corrupción.”[32]  Este enfoque ha sido adoptado por muchos en recientes trabajos sobre las determinantes del desarrollo económico.

            26.       Existe una línea de investigación importante que evidencia la firme correlación entre buenas instituciones y desarrollo económico y crecimiento.

            27.       Por ejemplo, el FMI, en su Word Economic Outlook de abril de 2003, llega a la conclusión de que existe una gran correlación entre la calidad institucional y el nivel de ingreso (PBI per cápita), el crecimiento económico (crecimiento del PBI), y una menor variabilidad del crecimiento (medido como desviación normal media de la tasa de crecimiento anual del PBI per cápita).[33]  Y, como concluye Edison, “estas conclusiones sugieren que los resultados económicos podrían mejorar sustancialmente si los países en desarrollo fomentaran la calidad de las instituciones.”[34]

            28.       Habiendo reconocido el significado del buen gobierno y habiendo examinado cuál debe ser su papel en relación con este tema,[35] el FMI ahora está empeñado en el fomento del buen gobierno en sus países miembros.  El FMI limita su participación a los aspectos económicos del buen gobierno y contribuye a su consolidación a través del asesoramiento en políticas, la asistencia técnica y el fomento de la transparencia en las transacciones financieras que involucran el presupuesto del Estado, el Banco Central y el sector público en general.[36]  De manera que, reconociendo que la fragilidad de las instituciones obstaculiza el crecimiento y la implementación de políticas macroeconómicas efectivas, la mayoría de los programas actualmente respaldados por el FMI incluyen condiciones que procuran enfrentar la fragilidad institucional, combatir la corrupción, reducir otras formas de búsqueda del beneficio propio y fomentar la gobernabilidad.[37]

            29.       En la misma línea que el FMI, Kaufman y Kraay concluyen que, entre los países, existe una sólida correlación positiva entre la calidad de gobierno y el ingreso per cápita.[38]  Pero advierten que, si bien este efecto causal va de un mejor gobierno a un ingreso per cápita más elevado, no existe el mismo efecto en la dirección opuesta.  Ellos subrayan la relevancia de la gobernabilidad para el desarrollo económico, pero niegan la hipótesis habitual de que mayores ingresos per se dan lugar a nuevos avances en términos de gobernabilidad, creando una especie de “círculo virtuoso.”[39]

 -          La calidad del gobierno: incluido el grado de corrupción, los derechos políticos, la eficiencia del sector público y la carga regulatoria.

 -          El grado de protección jurídica de la propiedad privada y la aplicación de las leyes correspondientes.

 -          Los límites (institucionales y de otra índole) impuestos a los líderes políticos.[40]

            30.       ¿Cómo se relacionan las leyes sobre acceso a la información con la perspectiva institucional sobre las determinantes del desempeño económico?  La respuesta puede comprenderse mejor analizando la manera en que se mide la calidad institucional.  De acuerdo con el FMI, los trabajos recientes en general consideran tres mediciones relativamente amplias de las instituciones.

            31.       No existen mediciones objetivas; por el contrario, las mismas resultan de percepciones subjetivas y evaluaciones de expertos de los países, o se basan en evaluaciones derivadas de encuestas realizadas por organizaciones internacionales u ONGs a las que responden los residentes de un determinado país.[41]

            32.       La medición referida a la calidad del gobierno es conocida como “índice agregado de gobernabilidad”, y fue presentado en estudios de Kaufmann, Dari y Zoido-Lobatón.[42]  Este enfoque se basa en una amplia definición de la gobernabilidad “como las tradiciones e instituciones por las cuales se ejerce la autoridad en un país”, incluidos “1) el proceso por el cual los gobiernos son seleccionados, controlados y sustituidos, 2) la capacidad del gobierno para efectivamente formular y ejecutar políticas coherentes, y 3) el respeto de los ciudadanos y del Estado por las instituciones que rigen las interacciones económicas y sociales entre ellos.”[43]  Los datos derivan de indicadores construidos por distintas organizaciones internacionales, organismos políticos, empresas de calificación del riesgo de los países, grupos de estudio y ONGs[44] y se organiza en seis grupos correspondientes a seis aspectos de la gobernabilidad.  Los componentes de cada grupo son luego combinados dando lugar a seis indicadores agregados de la gobernabilidad:

 1)         Voz y rendición de cuentas.  Ello incluye indicadores que cuantifican la medida en que los ciudadanos pueden participar en la elección de su gobierno y ejercen derechos políticos y libertades civiles.  También tiene en cuenta mediciones de la independencia de los medios de comunicación, que “cumplen un importante papel de control de quienes ejercen la autoridad y los obligan a rendir cuentas por sus acciones.”[45]

 2)             La estabilidad política y la ausencia de violencia.  Ello refiere a la probabilidad de que el gobierno no sea desestabilizado o derrocado por medios violentos o inconstitucionales. 

 3)             La efectividad del gobierno.  Ello incluye percepciones sobre la calidad de la prestación de los servicios públicos y el grado de competencia e independencia política de la administración pública, de la calidad de la burocracia y de la credibilidad del compromiso del gobierno con las políticas.

 4)             Calidad de la regulación: este indicador contiene mediciones de la incidencia de las políticas favorables al mercado (control de precios, insuficiente supervisión bancaria, carga causada por el exceso de regulaciones en el comercio exterior, fomento empresarial, etc.).[46]

 5)            Estado de derecho.  Ello incluye indicadores que miden el grado en que los agentes confían en las normas de la sociedad y las cumplen, incluyendo percepciones de la incidencia de los delitos violentos y no violentos, la efectividad de la justicia y su previsibilidad y el cumplimiento de los contratos.

 6)             Control de la corrupción.[47]  Este indicador mide las percepciones de corrupción, convencionalmente entendida como “el ejercicio del poder público en beneficio privado.”[48]  La corrupción es considerada como una falla del gobierno porque la misma “es con frecuencia una manifestación de falta de respeto por parte del corruptor (habitualmente un ciudadano o empresa privada) y el corrupto (habitualmente un funcionario público) por las normas que rigen su interacción.[49]

            33.       En un capítulo del Informe sobre  Competitividad Mundial del Foro Económico Mundial 2003-2004,  Daniel Kaufmann usa esos indicadores para demostrar la medida en que es importante la gobernabilidad, concluyendo que un país que mejora sustancialmente aspectos clave de la gobernabilidad puede esperar a largo plazo un espectacular incremento en el ingreso per cápita y en otras dimensiones sociales.[50]

            34.       La relación entre las leyes sobre acceso a la información y la calidad del gobierno puede comprenderse mejor si se tiene en cuenta alguna de las percepciones específicas que entran en el análisis basado en el indicador agregado de gobernabilidad.  El componente de voz y rendición de cuentas, por ejemplo, incluye mediciones en las que están estrechamente relacionadas las leyes sobre acceso a la información, como la rendición democrática de cuentas, si las empresas son informadas de variaciones importantes en las normas y las políticas, la transparencia en el entorno empresarial y la transparencia en términos de la comunicación exitosa por parte de las intenciones del gobierno.[51]

            35.       Además, la relevancia de las leyes sobre acceso a la información consideradas desde el punto de vista de la gobernabilidad también pueden abordarse desde un ángulo diferente.  Los estudios que relacionan los factores de gobernabilidad con los resultados económicos habitualmente ponen de relieve su visión de que la corrupción es una falla de la calidad institucional, que tiene efectos adversos en el campo económico. 

            36.       En realidad, el indicador agregado de gobernabilidad contiene mediciones relacionadas con la corrupción tales como:  la corrupción entre funcionarios públicos, la efectividad de las iniciativas anticorrupción, la corrupción en el sistema político como “amenaza a la inversión extranjera”, la frecuencia de “pagos adicionales” para “lograr que se hagan las cosas”, los pagos irregulares y adicionales vinculados a los permisos de importación y exportación, las licencias de las empresas, los controles de cambio, el cálculo de impuestos, la protección policial o las solicitudes de préstamos, los efectos de la corrupción en el “atractivo del país para los negocios”, etc. Por lo tanto, las leyes sobre acceso a la información podrían reducir o prevenir la corrupción, disminuyendo sus efectos económicos adversos y mejorando el desempeño del país en cuanto al control del grupo referido a la corrupción en el indicador agregado de gobernabilidad.

            37.       Es hora de examinar lo que Mauro expresa cuando pregunta: “¿Por qué preocuparse por la corrupción?”[52]  En otras palabras, ¿por qué debe considerarse negativa la corrupción desde una perspectiva económica? Mauro, al examinar el comportamiento público corrupto, afirma que “desalienta la inversión, limita el crecimiento económico y altera la composición del gasto del Estado, con frecuencia en perjuicio del futuro crecimiento económico”.[53]  Es importante comprender cómo el concepto de conducta en busca del beneficio propio entra en su explicación.[54]    Aunque algunas actividades que procuran un beneficio económico propio no son ilegales ni inmorales, sino que constituyen una competencia perfectamente legal por el beneficio económico (como el lobbying y la publicidad), otras son claramente ilegales (el soborno, la corrupción, los mercados negros, el contrabando, etc.).[55] Las actividades en busca del beneficio económico propio son llevadas a cabo, por ejemplo, por empresas que gastan importantes sumas de dinero tratando de convencer a los legisladores para que se les otorgue monopolios o se restrinja de alguna otra manera la competencia para obtener beneficios.  Por otro lado, los burócratas y las autoridades tratan de posicionarse en un monopolio restringido donde puedan ser sobornadas por emitir licencias de importación, otorgar un subsidio, aprobar un gasto, etc.[56]

            38.       Mauro enumera sintéticamente las consecuencias de la corrupción que causan una desaceleración del crecimiento económico:[57]

• La corrupción como  impuesto.  Si el empresario interpreta  la corrupción como un tipo de tributo, ello desalentará la inversión, desacelerando en consecuencia el crecimiento económico.[58]  Y esto ocurre porque, si el soborno es un requisito previo para iniciar una empresa en el país, cabría esperar que los funcionarios públicos corruptos reclamen parte de los beneficios resultantes de la inversión.  Además, inclusive si el empresario está dispuesto a invertir en esa economía, el producto marginal privado del capital disminuirá por los sobornos que deben ser pagados (actuando así como un impuesto al producto de la inversión), reduciendo también, de esta manera, la tasa de inversión.  Mauro presenta pruebas sorprendentes del análisis de regresión, afirmando que, si un país mejorara su índice de corrupción en dos puntos, la inversión aumentaría en cuatro puntos, con lo que se mejoraría el empleo y el crecimiento económico.[59
• Mala asignación de talentos.  Los más talentosos y capacitados pueden optar por llevar a cabo actividades en beneficio propio en lugar de actividades productivas. 
• Menor efectividad de los aportes de la cooperación. Los aportes de la cooperación  podrían orientarse a gastos improductivos del Estado.
• Pérdida de ingresos tributarios.  Ello ocurre cuando la corrupción se ejerce a través de la evasión o la exención tributaria.  Ello podría también tener consecuencias negativas en relación con asuntos presupuestarios.
• Disminución en la calidad de la infraestructura y de los servicios públicos, porque la corrupción se relaciona con los contratos de compras del Estado.
• Distorsión en la composición del gasto del Estado.  Los funcionarios pueden optar por realizar gastos de acuerdo con la posibilidad de recibir sobornos y no basados en motivaciones relacionadas con el bienestar público.

            39.       Kaufmann y Kraay desagregan cuatro dimensiones diferentes de la corrupción:  el soborno para la obtención de servicios; en las compras del Estado; en el proceso del presupuesto; y en la configuración de los marco político, jurídico y regulador.[60]  Denominan a este último tipo de corrupción “secuestro del Estado”, que definen como “la influencia indebida e ilícita de la élite en el diseño de leyes, políticas y reglamentos del Estado.”[61]  El secuestro del Estado difiere de la visión típica de la corrupción como intento de incidir en la implementación de leyes y reglamentos mediante el soborno.  Kaufmann y Kraay consideran que el secuestro del Estado es un importante desafío de la gobernabilidad porque, si una élite se beneficia del mal gobierno, “todo efecto posible del crecimiento del ingreso en la gobernabilidad podría verse contrarrestado por el efecto de la influencia negativa de la élite.[62]

           40.       Para comprender mejor la relevancia de las leyes sobre acceso a la información para el desarrollo económico, considerando a la corrupción como un elemento negativo, a esta altura es preciso recordar lo que ya se abordó extensamente en los capítulos dedicados al acceso a la información en anteriores informes de la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresión: que las leyes sobre acceso a la información contribuyen a prevenir y combatir las prácticas corruptas.[63]  Esta afirmación ha sido respaldada no sólo por la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresión sino también por el Informe de Desarrollo Mundial 2002 del Banco Mundial que subraya la importancia del acceso a la información al observar que:

 para comprender y anticipar los movimientos del mercado, los inversores requieren información oportuna y precisa sobre los indicadores financieros de las empresas y datos macroeconómicos.  De manera similar, la información sobre la propiedad de activos, los contratos del Estado y los gastos de los organismos públicos ayudan al público a controlar a los funcionarios estatales.  La información sobre precios y normas de productos ayuda a los consumidores a seleccionar estos.  Los registros de las inspecciones sanitarias, el desempeño de las escuelas y los datos sobre medio ambiente ayudan a los ciudadanos a tomar decisiones informadas en materia social.[64]

            41.       Además, este informe establece que “un acceso abierto a la información puede mejorar la gobernabilidad y reducir la corrupción”[65] y que la corrupción socava el funcionamiento del mercado de tres maneras: 1) al actuar como impuesto –distorsionando las opciones entre actividades y reduciendo los beneficios resultantes de la inversión (tanto privada como pública); 2) al erosionar la competencia –dado que ésta depende de una constante incorporación de nuevas empresas, y cuando éstas deben pagar sobornos para poder empezar a funcionar en el mercado, muchas pueden decidir no ingresar, y 3) al erosionar la legitimidad del Estado y reducir su capacidad para crear instituciones que respalden a los mercados.

            42.       Por último, en el informe se afirma que “la falta de información alimenta la corrupción”, dado que:

 sin información sobre los precios que supuestamente deben cobrarse por los servicios públicos… las personas no pueden determinar si se les está cobrando en exceso.  Sin información sobre los detalles de los reglamentos, las personas son vulnerables al acoso burocrático y a la exigencia de sobornos.  Sin una amplia información sobre el alcance del mal comportamiento público, es difícil que los ciudadanos sientan el disgusto contra la corrupción que es esencial para implementar reformas.[66]

            43.       Roumeen Islam analiza los efectos de la disponibilidad de información en la gobernabilidad a través de dos aspectos diferentes del tema: la manera en que la gobernabilidad se ve afectada por la disponibilidad de datos económicos básicos y la manera en que la gobernabilidad se ve afectada por el marco jurídico del país en relación con el acceso a la información.[67]

            44.       En primer lugar, la autora explica que, cuanto más datos existan, mejor será el gobierno: la mayor disponibilidad de datos sobre calidad permite que la ciudadanía juzgue las políticas gubernamentales, lo que incide en el apoyo que se da al gobierno y en la determinación de cuánto tiempo permanecerá éste en el poder.  Esto obliga a los gobiernos a realizar una mejor rendición de cuentas.  En otras palabras, “es más probable que las personas exijan a los gobiernos que gobiernen mejor, y que los gobiernos tengan mayor incentivo para así proceder.”[68]  Islam enumera otras razones para respaldar su afirmación de que la disponibilidad de datos incide en la gobernabilidad al declarar, por ejemplo, que mejora la coordinación entre los integrantes del gobierno, el diseño de las políticas, la formulación de objetivos y la evaluación de políticas alternativas. En cuanto a las leyes sobre acceso a la información, la autora subraya su importancia en el fomento de las corrientes de información y, en consecuencia, en el control del desempeño gubernamental por parte de la ciudadanía.

            45.       Los resultados a que llega Roumeen Islam tras una serie de regresiones estadísticas son sin duda útiles a los efectos del presente estudio.  Por ejemplo, concluye que los gobiernos más transparentes[69] funcionan mejor en una serie amplia de parámetros del indicador agregado de gobernabilidad que fue descrito previamente en este trabajo: voz y rendición de cuentas; efectividad del gobierno; calidad de la regulación; control de la corrupción; y estado de derecho.  Además, Islam construye un índice del acceso a la información (con base en la adopción por el país de una ley sobre libertad de información), porque considera que, inclusive si los gobiernos publican datos económicos, esta información no sería suficiente para que las personas les juzguen y controlen, en tanto una ley de libertad de información brinda acceso a otros datos, aparte de los meramente económicos.  Islam concluye que la presencia de este tipo de leyes demuestra una correlación con el indicador agregado de gobernabilidad.  La correlación no es sólo con el grupo de indicadores de “voz y rendición de cuentas” y “control de la corrupción”, sino también con la “calidad de la regulación” y la “efectividad del gobierno”, presentando la máxima correlación con el indicador de voz y rendición de cuentas.[70]  Por lo tanto, la autora concluye que una ley sobre libertad de información incide positivamente en la calidad del gobierno y que los “países que tienen leyes sobre libertad de información presentan muchas más probabilidades de ser bien gobernados.”[71]

            46.       Por tanto, de acuerdo con Roumeen Islam, así como el mayor grado de transparencia y las leyes de libertad de información contribuyen al buen gobierno y, como ha sido empíricamente comprobado, la gobernabilidad está correlacionada con el crecimiento, “mediante una extrapolación se registra una estrecha relación entre un mejor flujo de información y la aceleración del crecimiento de las economías.”[72]

      3.         Impacto de los factores de gobernabilidad en la evaluación del riesgo

            47.       Los factores relacionados con la gobernabilidad también son aspectos considerados por las empresas que realizan las evaluaciones del riesgo país y las calificaciones soberanas.  En efecto, el indicador agregado de gobernabilidad que se describió anteriormente se basa en varios indicadores institucionales de algunas de estas empresas.

            48.       Estas empresas se han posicionado claramente como actores fundamentales en el escenario económico internacional –donde los flujos de inversión extranjera directa y los movimientos de capital desempeñan un papel esencial- y sus evaluaciones inciden decisivamente en el volumen de inversión extranjera que cada país es capaz de atraer y retener, y en el costo de obtener créditos en los mercados financieros internacionales.

            49.       Unas cuantas de las variables institucionales que son factores en el análisis del riesgo país y en las calificaciones soberanas que realizan estas empresas se relacionan con las leyes sobre acceso a la información.  Describiremos a continuación algunos ejemplos representativos.

            50.       Political Risk Services (PRS Group), una de las principales entidades que realizan evaluaciones del riesgo país, produce la guía internacional Country Risk Guide (ICRG).  Esta guía califica 22 variables, agrupándolas en tres subcategorías: el índice de riesgo político, el índice de riesgo financiero y el índice de riesgo económico.  Estos tres índices también se combinan para crear una calificación compuesta de riesgo político, financiero y económico.  El índice de riesgo político consiste en 12 variables, incluida la rendición democrática de cuentas y la corrupción.  De acuerdo con la metodología de la guía, cuanto mayor es el número de puntos que se asigna a un país, menor es el riesgo que existe.  La calificación del riesgo político contribuye un 50% a la categoría compuesta y los índices financiero y económico contribuyen, cada uno, 25%.[73]

            51.       Business Environment Risk Intelligence (BERI)  construye una calificación relacionada con el ambiente empresarial, denominado Business Risk Service.  El mismo está separado en tres índices, uno de los cuales, el índice de riesgo político, incluye una categoría que corresponde a la “mentalidad”, que a su vez incluye la xenofobia, el nacionalismo, la corrupción, el nepotismo, la voluntad de transigir, etc.[74]

           52.       La Economist Intelligence Unit (EIU), que produce análisis y pronósticos de los entornos políticos, económicos y empresariales de distintos países, brinda su servicio de riesgo país y sus pronósticos de país que, entre sus mediciones, incluyen la transparencia/justicia (denominado “sistema jurídico” en los pronósticos de país) y la corrupción.[75]

            53.       DRI/McGraw-Hill (DRI) es una dependencia de Standard &Poor’s que ofrece consultoría económica y servicios de información para empresas y encargados de adoptar decisiones financieras y gubernamentales en distintos países del mundo.  En 1996, DRI lanzó el Country Risk Review (CRR), una publicación trimestral sobre las evaluaciones del riesgo país.  Entre las distintas fuentes de riesgo que enumera, se incluye la categoría “pérdidas y costos de la corrupción.”[76]

            54.       En la economía globalizada de hoy, las evaluaciones del riesgo país han alcanzado una gran relevancia en relación con la toma de decisiones sobre las opciones de inversión.  Actores tales como los inversores  institucionales, las empresas multinacionales, los bancos, los importadores y los exportadores, etc., consultan estas evaluaciones para calcular cómo los distintos factores de riesgo pueden incidir en sus actividades e inversiones, ahora y en el futuro.[77]

            55.       Empresas como Standard &Poor’s, Moody’s y Fitch también construyen calificaciones soberanas de crédito.  Se trata de evaluaciones de la capacidad y voluntad del gobierno de pagar los servicios de su deuda en su totalidad y en plazo, y consisten en cálculos a futuro de las probabilidades de incumplimiento.[78]

            56.       El grado que se le asigna a un país en estas calificaciones no es asunto menor, dado que tiene efectos en el costo que debe enfrentar el gobierno para pedir recursos en préstamo en los mercados financieros internacionales.  Cuanto mayor sea el grado de riesgo, mayor la tasa de interés que el país tiene que pagar por su endeudamiento, dadas las mayores probabilidades de incumplimiento.[79]  Ello contribuye, no sólo a un aumento en el pago del interés de la deuda pública, sino también a un aumento en el costo mínimo del endeudamiento en el mercado financiero local.  Además, dado el alto costo o la imposibilidad de obtener recursos en los mercados internacionales, el Estado se ve obligado a endeudarse localmente, lo que da lugar a un efecto de “desviación”: el gobierno recibe recursos que de otra manera  estarían a disposición del sector privado, con lo que también hace que las tasas de interés locales suban.  Todo esto tiene efectos negativos en la inversión, en el nivel de la actividad económica y en la tasa de crecimiento económico.

            57.       Una reducción en la calificación del país por parte de empresas tales como Standard &Poor’s y Fitch y Moody’s, también causa una reducción en los flujos de capital. Y ello es así porque la mayor parte de los inversionistas internacionales importantes –como los fondos de cobertura y los fondos de jubilaciones- operan dentro de normas que limitan sus inversiones a obligaciones de gobiernos soberanos o emisores privados que tienen asignada una “calificación de inversión”.

            58.       Además, las calificaciones soberanas inciden en las calificaciones de los prestatarios de la misma nacionalidad, y, por tanto, en su acceso a los mercados internacionales de capital.  Las empresas raramente califican a un gobierno provincial, a un municipio o a una empresa privada con un grado mejor que el que asignan al país correspondiente.[80]  De acuerdo con Fitch, “las calificaciones soberanas forman un techo por encima del cual no es posible que otros prestatarios residentes de ese país se coloquen, de modo que es importante inclusive si el propio gobierno no quiere tener acceso a los mercados financieros mundiales: fija parámetros dentro de los cuales puede operar el sector privado.”[81]  Standard &Poor’sexplica que las calificaciones que se asignan a entidades de un país son, en la mayoría de los casos, las mismas que la calificación soberana o inferiores, aunque existen algunos casos específicos en que el grado de una entidad puede ser superior al asignado al soberano.[82]

            59.       Standard &Poor’sincluye en su metodología para la calificación soberana percepciones  relacionadas con asuntos de la gobernabilidad y el acceso a la información.  Por ejemplo, la transparencia en las decisiones como en los objetivos de política económica es una de las variables que la empresa tiene en cuenta en su evaluación del riesgo político, reconociendo que “la estabilidad, previsibilidad y transparencia de las instituciones políticas de los países son aspectos importantes al analizar los parámetros de la formulación de políticas económicas”.[83]  La metodología también aborda factores tales como la puntualidad y transparencia del sector fiscal en la declaración de datos.  Este último aspecto está incluido en otra categoría del análisis de la calificación soberana referido como “flexibilidad fiscal” y, como lo explica Standard &Poor’slos puntajes más bajos corresponden a los países en que los recursos del gobierno no se gastan efectivamente “debido a la rigidez constitucionales, las presiones políticas o la corrupción”. [84] 

            60.       En realidad, la publicación de Standard &Poor’s aborda específicamente el impacto de los aspectos de gobernabilidad en la solvencia del gobierno.[85]  Explica que se tienen en cuenta los factores de gobernabilidad que se relacionan con la capacidad y disposición para cumplir con los servicios de la deuda cuando se analiza la probabilidad de incumplimiento de un Estado.  El artículo presenta ejemplos en que una mejor gobernabilidad dio lugar a una mayor solvencia, y viceversa.  La divulgación de información y la transparencia en asuntos fiscales, en la política monetaria y en el sector externo de la economía, son enumerados entre los aspectos de gobernabilidad que tienen consecuencias en la solvencia de los países.

            61.       En suma: un amplio número de variables entra en los distintos análisis del riesgo país y de la calificación soberana, y cada uno de ellos tiene un peso específico, de acuerdo con la importancia relativa de su incidencia en el riesgo.  Algunos de los factores que se tienen en cuenta se vinculan al acceso a la información.  En general, estos no son considerados entre los indicadores más críticos en la conformación de la evaluación de los países y realmente no se puede concluir que las mejoras en el acceso a la información resulten de por sí en un mejor grado de riesgo.  Sin embargo, si un país desea alcanzar un mejoramiento del grado en su calificación o evitar una reducción del mismo, cuando diseña su estrategia general, sin duda podría tener en cuenta variables de la gobernabilidad tales como las enumeradas anteriormente –que podrían mejorarse mediante la aplicación de leyes sobre acceso a la información.

           C.        Conclusiones

            62.       En el presente informe, se han ilustrado desde distintos puntos de vista los posibles efectos de las leyes sobre el acceso a la información en la economía.

            63.       En primer lugar, se ha demostrado la relevancia económica de las leyes sobre acceso a la información considerando la importancia de las corrientes de información para el funcionamiento eficaz de los mercados. Una mejor información reduce los costos de transacción y da lugar a una mejor toma de decisiones y a una mejor asignación de recursos.  También se ha subrayado la transparencia como elemento que ayuda a mitigar la volatilidad de los mercados financieros.  Cuando los gobiernos controlan los datos con significado económico (que van desde medidas tales como el crecimiento económico o la tasa de inflación hasta la información sobre leyes, reglamentos, políticas, objetivos, etc.) la divulgación de esa información es crucial para los resultados económicos.

            64.       En segundo lugar, también se ha comprobado el efecto económico que pueden tener las leyes de acceso a la información abordando la cuestión desde el punto de vista de la gobernabilidad.  En primer lugar, se ha explicado que el indicador agregado de gobernabilidad incluye, dentro del grupo de indicadores de “voz y rendición de cuentas”, variables a las que obviamente las leyes sobre acceso a la información contribuyen en forma positiva.  Además, también se ha resaltado que las leyes sobre acceso a la información pueden ser consideradas herramientas para combatir las prácticas corruptas, reducir las oportunidades para este tipo de actividades –que tienen efectos económicos adversos-  y para mejorar los resultados del país en el indicador de la gobernabilidad referente al “control de la corrupción “.  Además, se han presentado pruebas en relación a cierta correlación entre las leyes de libre información y los indicadores de la “calidad en la regulación” y “efectividad del gobierno”.  Para concluir, si un avance en la gobernabilidad da lugar a mejores resultados económicos y si las leyes sobre acceso a la información permiten lograr mejoras en distintas dimensiones del gobierno, de ello se deriva que tales leyes representan un aporte positivo al desarrollo económico. 

            65.       Por último, en este estudio se aborda asimismo el hecho de que las empresas que brindan evaluaciones del riesgo país y calificaciones soberanas, también consideran aspectos de la gobernabilidad al asignar una calificación a un país determinado.  Teniendo esto en cuenta, podría decirse que las leyes sobre acceso a la información inciden también en forma más indirecta en los resultados económicos.  Estas leyes pueden actuar en la percepción que tienen las empresas de la gobernabilidad e incidir en sus evaluaciones, lo que a su vez tiene implicaciones económicas fundamentales.  Estas evaluaciones afectan el nivel de inversión que atrae y retiene una economía así como el costo de solicitar créditos, tanto para el Estado como para los agentes privados.           

Continuación...

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