CIDH realizó visita a la frontera sur de Estados Unidos de América

Políticas migratorias en Estados Unidos

Desde 2018, Estados Unidos ha adoptado una serie de políticas en materia migratoria que han derivado en cambios significativos para el goce efectivo de los derechos humanos de las personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas en ese país. Entre dichas políticas, la CIDH destaca la adopción en abril de 2018 de la política Cero Tolerancia y la publicación en enero de 2019 de los Protocolos de Protección de Migrantes (MPP), conocidos también como la política Permanecer en México. En virtud de la política Cero Tolerancia el Departamento de Seguridad Nacional se encuentra autorizado a remitir al Departamento de Justicia a las personas migrantes que ingresen a Estados Unidos de manera irregular, para su procesamiento penal. Por otro lado, con base en los Protocolos de Protección de Migrantes (MPP), personas que solicitan asilo en Estados Unidos son devueltas a México y obligadas a permanecer ahí en tanto esperan la notificación de sus fechas de audiencia ante un juez de migraciones y el desarrollo de sus procesos de asilo en Estados Unidos.

Durante el transcurso de su visita, la CIDH constató que la implementación del cúmulo de políticas migratorias y, especialmente de las antes referidas, tiene un serio impacto para el goce efectivo de los derechos humanos de las personas migrantes, solicitantes de asilo y otras personas que buscan recibir protección internacional en Estados Unidos. Entre las afectaciones a las que estas personas se enfrentan, la CIDH destaca principalmente: i) la imposición de restricciones a los mecanismos administrativos y de justicia disponibles para el acceso efectivo al derecho a buscar y recibir asilo; ii) un aumento drástico del uso de la detención migratoria, de manera inmediata y en ocasiones prolongado, como herramienta para separar a las familias, desincentivar la continuación de los procedimientos de asilo y en general, la migración hacia sus fronteras; iii) la ejecución de deportaciones expeditas a través de procesos simplificados sin las debida garantías judiciales; y iv) las devoluciones forzosas de personas al lado mexicano de la frontera, aun cuando se encuentren sujetas a procesos migratorios en Estados Unidos.

En este contexto, la CIDH recuerda que migrar no es un delito y que muchas de las personas que integran a los movimientos migratorios tienen necesidades de protección internacional y muchas otras se encuentran en situaciones de vulnerabilidad y requieren de protección especial. Asimismo, reitera que el derecho a buscar y recibir asilo comprende el derecho a ingresar al territorio y presentar una solicitud para el reconocimiento de la condición de refugiado. En este sentido, los Estados tienen el deber de contar con los mecanismos adecuados para hacer efectivo el acceso al derecho a buscar y recibir asilo y garantizar que el desarrollo de dichos mecanismos con las garantías del debido proceso. Aunado a lo anterior, la CIDH reitera que el principio de no devolución mandata a los Estados a no devolver o expulsar a una persona que solicita asilo cuando hubiera posibilidad de que sufra algún riesgo de persecución; riesgo de recibir un trato cruel, inhumano o degradante; riesgo de ser objeto de tortura; o bien riesgo de que ese país, a su vez, la devuelva a un país donde será perseguido o torturado.

En lo concerniente a la política de Cero Tolerancia, si bien en 2018 el mandato judicial preliminar dictado por la Corte del distrito sur de San Diego en el asunto Ms. L frenó las separaciones familiares como un efecto directo de dicha política, durante su visita, la Comisión recibió información sobre la continuidad de las separaciones de familias en la práctica. Al efecto, la CIDH ha identificado que los elementos recurrentes en la determinación sobre la separación de familias se basan en intentar desvirtuar el parentesco del padre o madre, de familiares en distintos grados o de los tutores legales. También, en algunos casos parten del señalamiento de la presunta participación en actividad criminal del padre o la madre. Este último aspecto, según las autoridades estadounidenses, se ha permitido bajo los términos de la orden judicial preliminar en el caso Ms. L.

Durante la visita, la CIDH recibió información referente al sistema de medición o dosificación (metering) consistente en el establecimiento de cuotas diarias de recepción de solicitudes de asilo en puertos de entrada de la frontera sur de Estados Unidos. La implementación de este sistema ha derivado en la creación y utilización de listas informales en las que se registran los nombres de personas migrantes que solicitan protección internacional. Si bien las listas no son elaboradas por el Gobierno estadounidense, en la práctica son utilizadas para organizar el ingreso de personas que buscan presentar la solicitud de asilo en el territorio. Un informe actualizado sobre el sistema de medición o dosificación realizado por el Robert Strauss Center y el Center for U.S.–Mexican Studies indica que para agosto de 2019, aproximadamente 26.000 personas estarían inscritas en las listas o en espera de registrarse en ellas en doce ciudades fronterizas en México. La CIDH destaca que puertos de entrada ubicados en la frontera cuentan con una lista que es manejada por distintos actores. Al respecto, la CIDH advierte que el manejo del sistema no es uniforme y adopta particularidades prácticas en cada lugar de la frontera. Entre los efectos derivados de la implementación de este sistema, la CIDH destaca las importantes restricciones al derecho a solicitar asilo, así como la incertidumbre y la mayor vulnerabilidad a las que son sometidas, debido a las largas esperas en condiciones restrictivas, siendo incluso objeto de prácticas de corrupción.

Por otra parte, la CIDH observa que los Protocolos de Protección de Migrantes (MPP) han restringido el acceso al derecho a buscar y recibir asilo. La CIDH también recibió información del estudio Preliminary Data: “Remain in Mexico”, elaborado por el U.S. Immigration Policy Center de la Universidad de California en San Diego, que señala que para el 19 de agosto de 2019, un total de 31.800 personas con procesos migratorios pendientes en Estados Unidos habían sido retornados a México en espera de sus audiencias en Estados Unidos. El informe determina que la edad promedio de los participantes de los MPP es de 33 años, siendo un 59.9% mujeres y 40.1% hombres. En cuanto al origen de las personas, el estudio encuentra que 46.9% son de Guatemala, 44.5% provienen de Honduras y 3.6% son de El Salvador. Finalmente, el estudio muestra que el 93.3% de estas personas viajan con miembros de sus familias y 97.4% viajan con niños menores a los 18 años de edad y que 96.7% de ellas tienen familiares o amigos cercanos en Estados Unidos. A pesar de estas alarmantes cifras, la CIDH advierte con preocupación que la mayoría de los casos está pendiente; hasta el 23 de agosto de 2019, solo se tiene información sobre un único caso en todo el territorio estadounidense en el que una persona obtuvo el reconocimiento de su condición de refugiada bajo este programa. Por último, la CIDH subraya que en su visita pudo constatar la instalación de un espacio de procesamiento en el puerto de entrada de Laredo, compuesto por carpas y unidades móviles, que comenzará a operar en las próximas semanas y estará destinado a servir a este programa.

a. Acceso a la justicia

Con respecto al derecho de acceso a la justicia, la Comisión identificó que las políticas migratorias estadounidenses imponen barreras para el ejercicio de este derecho por parte de personas migrantes, solicitantes de asilo o refugiadas. En particular, la Comisión ha observado: i) obstáculos para la presencia física de las personas en sus audiencias en Estados Unidos al ser forzadas a permanecer en México; ii) imposición de nuevas modalidades y condiciones para la entrevista de temor creíble (credible fear interview); iii) barreras para acceder a la asistencia jurídica y acompañamiento para las personas migrantes y solicitantes de asilo en sus entrevistas de temor creíble (credible fear interview), en audiencias en cortes, y en el desarrollo de los procesos administrativos y judiciales relativos a su situación migratoria; iv) afectación de la independencia judicial en la estructura de cortes de migración; y, v) obstáculos para la identificación, investigación y sanción de los casos relativos a personas migrantes desaparecidas o fallecidas.

Entre las principales causas que originan la situación anterior, la CIDH ha recibido información relacionada con: i) corto lapso de tiempo previsto por ley para que las personas identifiquen y designen a sus representantes legales; ii) requisito de establecer una dirección en Estados Unidos para la notificación de los procesos; iii) dilación en los procesos de asilo y la larga espera para la determinación de una fecha de audiencia, en ocasiones en ciudades distintas a las que se encuentra la persona; iv) ubicación de cortes de migración en centros de detención con acceso restringido dada su administración por empresas privadas; v) insuficiencia en la disponibilidad de recursos para brindar asistencia jurídica a las personas migrantes y solicitantes de asilo, y la falta de traductores e intérpretes; vi) procesos de nombramiento de jueces de migración que previamente habrían fungido como fiscales por parte del Departamento de Seguridad Interna; vii) dependencia jerárquica de las cortes de migración con el Fiscal General de la Nación, a cuyas pautas o guías deben ajustar sus actuaciones; y, viii) falta de mecanismos nacionales y transnacionales diseñados específicamente para la búsqueda e identificación de personas migrantes desaparecidas, la recolección de datos forenses y la colaboración interinstitucional para facilitar la búsqueda.

Si bien la CIDH recibió información de que se proporciona una lista de profesionales dispuestos a dar asistencia a las personas migrantes y solicitantes de asilo de forma gratuita o con honorarios accesibles, también obtuvo testimonios que describen obstáculos para contactar a los representantes legales o les es requerido a ellos y a las personas migrantes o solicitantes de asilo estar en los Estados Unidos para evaluar la posibilidad de asistencia, lo cual no siempre es posible debido a que las personas son obligadas a esperar en México como consecuencia de los Protocolos de Protección de Migrantes. La CIDH destaca que la situación es aún más difícil para las personas migrantes que se encuentran privadas de su libertad, ya que las condiciones de detención crean más barreras para acceder a la asistencia jurídica y, por ende, a la justicia.

b. Condiciones de detención

El U.S. Immigration and Customs Enforcement (ICE) cuenta con un total de 132 centros de detención, algunos de ellos son administrados por empresas privadas, principalmente CoreCivic y GEO Group. Según información de ICE, hasta el 24 de agosto de 2019 había un total de 54.344 personas migrantes detenidas en Estados Unidos; de ellas, 18.439 bajo custodia de ICE y 35.905 bajo custodia de CBP.

La Comisión visitó el centro de detención Otay Mesa, que es administrado por la empresa privada Core Civic y presta servicios a U.S. Immigration and Customs Enforcement (ICE) y al United States Marshals Service (USMS). El centro Otay Mesa actualmente tiene una población de 981 personas migrantes detenidas por ICE; de ellas, 804 hombres y 177 mujeres. Durante la visita al centro la CIDH recibió con preocupación la información de que ambas poblaciones detenidas están sometidas al mismo régimen intramural. La Comisión valora el amplio acceso otorgado por el Gobierno de los Estados Unidos a las instalaciones del centro y la posibilidad que tuvo de entrevistarse con las personas migrantes detenidas. La CIDH entrevistó a más de 30 personas que informaron sobre las circunstancias que derivaron en la privación de su libertad con motivo de su situación migratoria. Asimismo, la Comisión recibió denuncias sobre la prolongación injustificada de la detención, negligente atención médica, alimentación insuficiente e inadecuada, barreras a la comunicación telefónica y de Internet, ausencia de contacto con familiares, y falta de acceso a asistencia legal.

Aunado a lo anterior, la Comisión expresa especial preocupación por los numerosos testimonios recibidos en torno a las condiciones de los centros de procesamiento de CBP, coloquialmente llamados "hieleras", que consisten en unidades de procesamiento a las que son trasladadas en un primer momento las personas bajo custodia de CBP. Según la información proporcionada a la Comisión durante la visita, las "hieleras" llevan este nombre debido a las bajas temperaturas que se mantiene en las unidades con el objetivo prevenir la transmisión de enfermedades infecciosas. Sin embargo, la CIDH fue informada de que las bajas temperaturas terminan siendo en muchos casos la causa principal de enfermedades respiratorias para quienes ingresan a dichos centros, especialmente para niños y niñas.

Aunque no tuvo acceso a los centros de procesamiento de CBP, la Comisión fue ampliamente informada sobre el hacinamiento que prevalece en estos espacios, en los que las personas detenidas duermen en el piso sin colchones o con cobertores inadecuados para las bajas temperaturas. Asimismo, se informó a la CIDH que la alimentación en estas instalaciones es inadecuada al componerse principalmente de jugos y burritos congelados, y que la higiene es deficiente, al no proporcionarse artículos de higiene básica tales como pasta dental y cepillo de dientes. Asimismo, los baños están abiertos y se ubican en el mismo espacio en que duermen las personas. Por último, la CIDH fue informada de que la detención en los centros de procesamiento de CBP usualmente se prolonga más de las 72 horas, afectando de manera significativa la salud mental y física de las personas ahí detenidas. De igual forma, la CIDH expresa su preocupación por un nuevo reglamento adoptado el pasado 21 de agosto, que autoriza la detención de familias por tiempo ilimitado en centros de detención.

Además de las condiciones físicas, la Comisión recibió numerosas denuncias de trato discriminatorio, abusivo y violencia física y psicológica en los centros de procesamiento de CBP y otros centros de detención. Al efecto, la CIDH desea subrayar que en los casos de niños, niñas y adolescentes el impacto de este trato se ve agravado por su especial condición de vulnerabilidad. Los datos del U.S. Immigration Policy Center de la Universidad de California en San Diego indican que se reportaron 232 casos de abuso verbal y 40 casos de violencia física en esa zona. También se informó a la CIDH sobre 18 casos de robo de pertenencias y aprehensión de documentos, incluyendo identificación y otros documentos esenciales para el desarrollo de los casos de asilo. La CIDH observa que el estudio elaborado por la Universidad plantea que el 61% de las denuncias se relaciona con la calidad en el suministro de alimentos o agua, el 34% con las condiciones de la higiene, y el 46% con la falta de sueño debido a las bajas temperaturas y al permanente encendido de luces al interior de las instalaciones.

Impacto de las políticas migratorias para grupos en situación especial de riesgo

Durante la visita, la CIDH también identificó que la implementación de las políticas de migración estadounidenses afecta de manera especial y diferenciada a grupos en situación especial de riesgo, tales como personas indígenas; mujeres; niños; niñas, y adolescentes, y defensores de derechos humanos.

Respecto de las personas indígenas, según los datos del estudio Seeking Asylum: Part 1 realizado por el U.S. Immigration Policy Center de la Universidad de California en San Diego, al menos 20.2% de los solicitantes de asilo encuestados hablan idiomas o lenguas indígenas y no se comunican en español. Sin embargo, la CIDH documentó la insuficiencia de traductores e intérpretes, lo que obstaculiza la posibilidad de expresarse en el idioma propio y la capacidad de comprender los documentos y procedimientos administrativos y judiciales. De tal forma, las personas indígenas se ven perjudicadas en el acceso a los procedimientos y el ejercicio de su derecho de defensa al no contar los servicios de interpretación que requieren, ni con funcionarios y operadores judiciales comprensivos de las representaciones socioculturales y diversidad lingüística de estas personas. En este sentido, la CIDH recuerda que de conformidad con estándares internacionales, los Estados deben tomar las medidas para garantizar que las personas indígenas puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales –incluyendo procedimientos migratorios administrativos–, proporcionando intérpretes u otros medios necesarios para tal efecto.

En relación con la situación específica de las mujeres, la CIDH expresa su preocupación por la información recibida en torno a la inclusión de mujeres embarazadas en el programa MPP. Asimismo, se recibieron denuncias sobre la ausencia de servicios de salud sexual y reproductiva adecuados para mujeres en los centros de detención. De igual forma, de la información recabada se desprende que las mujeres no cuentan con acceso a productos de higiene necesarios en razón de su género. En este contexto, la Comisión recuerda que según los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, las mujeres privadas de libertad tienen derecho de acceso a una atención médica especializada, que responda adecuadamente a sus características físicas y biológicas, así como a sus necesidades en materia de salud reproductiva. Además, los Estados deben brindar regularmente a las mujeres, los artículos indispensables para las necesidades sanitarias propias de su sexo.

La Comisión también observó serios desafíos para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes. A pesar de diversas decisiones judiciales que han determinado que la separación solo debe ocurrir en situaciones específicas y siempre en función del principio de interés superior de la niñez, la separación familiar continúa como práctica común. De acuerdo con datos provistos por el Gobierno de Estados Unidos, al 15 de octubre de 2018, por lo menos 2,814 niños y niñas migrantes habrían sido separados de sus familias. Por otra parte, según datos de la American Civil Liberties Union (ACLU), para julio de 2019, más de 900 padres e hijos han sido separados desde la resolución del mandato judicial preliminar Ms. L en 2018. Además, a través de testimonios presentados durante la visita, la CIDH recibió información indicativa sobre cómo la implementación de la política de separación conlleva al establecimiento de barreras para el contacto entre la niñez y los miembros de la familia, aspectos fundamentales para su desarrollo integral y la preservación de la unidad familiar, e incluso, cruciales para la localización del niño o la niña y su reunificación.